Document URFIG - Analyse relative à l'OMC
Négociations
commerciales internationales - OMC
Après
Cancun, après Genève, avant Davos
(Dr
Raoul Marc JENNAR, 13 janvier 2004)
A
l'initiative du gouvernement helvétique, l'Organisation Mondiale du Commerce
(OMC) va tenir, au niveau ministériel, une réunion informelle à Davos, le 23
janvier. Une réunion informelle, cela signifie que seulement un petit groupe de
pays (selon mes informations, 30 sur les 148 qui sont membres de l'OMC), choisis
tout à fait arbitrairement, vont débattre de questions qui concernent TOUS les
Etats membres de l'OMC. Une réunion informelle, cela signifie, compte tenu des
pratiques en vigueur lors des précédentes réunions du même genre, que les
Etats membres de l'OMC qui ne sont pas invités se verront interdire l'accès de
la réunion si, soucieux de participer aux délibérations, ils se hasardent à
envoyer un ministre. Une réunion informelle à Davos alors que s'y tient le
Forum Economique Mondial (du 21 au 25 janvier, sur le thème « Construire un
partenariat pour la sécurité et la prospérité »), cela signifie que les
ministres présents seront placés sous le contrôle direct de ceux qui, sans la
moindre gêne, se sont baptisés eux-mêmes les « maîtres du monde » ou
encore les « global leaders ». Il faut savoir en effet que se réunissent à
Davos, dans le cadre du Forum Economique Mondial, les protagonistes les plus
fervents de la mondialisation néolibérale.
L'objet
de cette « mini-ministérielle » - comme
on dit dans le jargon par référence aux conférences ministérielles
officielles (Singapour, Genève, Seattle, Doha, Cancun) - c'est de rechercher
les moyens de relancer le programme de négociations décidé en novembre 2001
à Doha, toujours en panne après la conférence ministérielle de Cancun et la
réunion du Conseil général de l'OMC des 15-16 décembre et avant la prochaine
réunion du Conseil général programmée pour les 11-12 février.
Il
importe donc de mettre en lumière ce qui s'est passé depuis ma note précédente
rédigée à la veille de la réunion des 15-16 décembre alors que les
ministres européens avaient adopté un important document de la Commission
européenne sur les négociations à l'OMC (voir ma note du 9 décembre 2003
intitulée « De Cancun à Genève » disponible sur le site de l'URFIG : www.urfig.org).
«
L'OMC embourbée », « l'OMC paralysée », « l'OMC morte ». On aura tout lu
dans les journaux enclins à dramatiser une situation pour culpabiliser ceux qui
sont désignés comme les responsables de l'échec de Cancun : les pays en développement
et les ONG qui parfois leur apportent une assistance technique dans les dossiers
de la globalisation.
Mais,
pas plus qu'après Seattle, l'OMC et les 22.500 pages d'accords qu'elle gère
n'ont disparu parce qu'une conférence ministérielle n'a pas débouché sur de
nouvelles décisions étendant encore davantage les règles de la libre
concurrence. Le système commercial mondial continue de fonctionner, avec tous
ses déséquilibres et toute sa capacité à broyer les moins forts.
Certes,
tel Moloch, ce dieu carthaginois qui avait toujours besoin de nouvelles
victimes, les protagonistes de la marchandisation du monde ne sont satisfaits
que si on leur ouvre de nouveaux marchés. Aussi, faute d'avoir été assouvis,
ils trépignent d'impatience. Les grands groupes de pression patronaux ont fait
entendre leur voix réclamant la reprise rapide des négociations (voir, par
exemple, le document de l'UNICE - le lobby patronal européen - du 5 décembre
2003).
A
Genève, au siège de l'OMC, les structures créées après Doha pour négocier
le programme arrêté au Qatar ne se sont plus réunies depuis Cancun, laissant
le président du Conseil général (la réunion des représentants des Etats
membres), l'ambassadeur uruguayen Carlos Perez del Castillo, procéder à de
multiples consultations informelles en vue de relancer cette négociation. On
notera qu'il a manifestement considéré que la base de toute reprise doit être
le projet de déclaration ministérielle du 13 septembre dont on sait à quel
point il répond aux attentes des pays riches (voir sur le site de l' URFIG, les
« Nouvelles
de Cancun »).
M.
del Castillo a d'abord présenté un rapport sur ces consultations qu'il a résumé
d'une phrase : « Nous avons observé très peu de vraies négociations ; les
fossés demeurent larges et il ne semble pas y avoir un sens de l'urgence ».
Ensuite, pendant deux jours, 52 délégations ont pris la parole,
certaines représentant des groupes de pays. Sur les quatre dossiers les plus
sensibles, on peut résumer les positions comme suit :
Agriculture
:
La
plupart des pays du Sud ont confirmé, comme à Cancun, qu'ils refusent le texte
du 13 septembre qui n'est rien d'autre que la reproduction d'un accord intervenu
le 13 août 2003 entre l'Union européenne et les USA dans lequel ceux-ci ne
s'engagent à rien de manière crédible. La volonté du président del Castillo
de prendre ce texte comme référence a empêché tout rapprochement des points
de vue.
Coton
:
Pour
ne pas contrarier les Etats-Unis, la présidence a quasiment éludé cette
question pourtant urgente et dont le règlement signifierait tout simplement
faire respecter par l'Empire les règles convenues.
Ouverture
des marchés aux produits non agricoles :
L'utilisation
du texte du 13 septembre comme base de discussion a, dans ce cas-ci également,
été à l'origine d'un blocage total.
Matières
de Singapour :
Rappelons
qu'il s'agit de l'investissement, de la facilitation des échanges, de la
concurrence et des marchés publics, soit, tronçonné en quatre, pour
l'essentiel, le retour de l'Accord Multilatéral sur l'Investissement négocié
jusqu'en 1998 au sein de l'OCDE avant que ces négociations soient rompues.
Introduites comme sujets de discussion lors de la conférence ministérielle de
Singapour (d'où leur nom), ces matières ont, depuis 1999, été l'objet de
toutes les attentions des pays industrialisés et en particulier de l'Union
européenne qui a été la plus agressive pour demander qu'on passe sur ces matières
de la discussion à la négociation. Avec une égale constance, les pays en développement,
dans leur écrasante majorité, ont refusé que des règles contraignantes de
l'OMC viennent limiter leur liberté de réguler les investissements et d'aider
leurs propres entreprises, ce qui ne serait plus possible avec l'application à
ces quatre matières d'un principe cardinal de l'OMC : le traitement national
qui oblige tout Etat à traiter les firmes étrangères et leurs produits de la
même manière que les firmes et produits locaux.
L'Union
européenne, simulant la flexibilité, a déclaré être disposée soit à
traiter séparément chacune des matières et non plus comme un bloc, soit à
retirer la négociation de ces quatre matières du programme de Doha, ce qui évidemment
ne signifie pas les retirer des matières à négocier au sein de l'OMC. Ce qui
rejoignait une proposition de del Castillo tendant à envisager de négocier
deux de ces matières (marchés publics et facilitation des échanges) et
examiner par ailleurs la meilleure manière de traiter les deux autres
(investissement et concurrence), ce qui ouvre la porte à des négociations
plurilatérales (négociations auxquelles ne participent que les Etats qui le
souhaitent, les autres étant par la suite contraints de se rallier au résultat
obtenu). Ainsi, l'Union européenne obtiendrait en deux temps ce qu'elle cherche
par dessus tout : des négociations à l'OMC sur ces quatre matières. Le
Canada, les Etats-Unis et la Suisse ont soutenu cette proposition connue des
initiés sous la formule 2 + 2. Lors du débat, 45 pays (dont la Chine, l'Inde,
le Nigeria, mais aussi les pays les plus pauvres) ont déposé formellement un
texte (Singapore issues : the way forward, document WT/GC/522) demandant la
poursuite des discussions sur trois de ces matières et un exercice de
clarification sur la quatrième, ce qui écartela formule 2 + 2. Le principe de
négociations plurilatérales à l'OMC a rencontré une très forte opposition
de la part des mêmes qui ont souligné le fait que l'OMC est, par définition,
une institution multilatérale dont l'article II du traité qui la crée précise
qu'on y négocie des accords multilatéraux. Bref, blocage sur ce dossier comme
sur les trois autres.
Les
conclusions de cette réunion sont modestes : un accord, avec certaines réserves,
pour remettre au travail les structures en charge des négociations du programme
de Doha et pour procéder, lors de la prochaine réunion du Conseil général,
les 11-12 février, après la nomination de son nouveau président, à celle du
président du Comité des Négociations Commerciales et à la nomination des
responsables des différents comités. Aucun accord sur le fond.
Il
s'agit de ces groupements de pays qui ont commencé à se constituer, non plus
par affinités géographiques ou par similitudes de niveau de développement,
mais par rapport à des dossiers bien précis : agriculture (G20), matières de
Singapour (G90), ouverture des marchés aux produits non agricoles, coton, etc.
C'est leur capacité à résister aux multiples pressions des Américano-Européens
qui leur a permis de tenir bon à Cancun.
Phénomène
intéressant, ces regroupements par dossiers n'ont pas, loin s'en faut, affaibli
les alliances existantes telles que l'Union Africaine (ancienne OUA), le groupe
des pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) ou encore le groupe des
pays les plus pauvres, dits Pays les Moins Avancés (PMA). Au contraire, la
force de résistance déployée par les G20 et G90 les a comme dopés. Elles ont
multiplié réunions et prises de position.
Tout
à leur travail de désinformation au service de la pensée dominante, bien des
média en Europe et aux Etats-Unis ont annoncé à plusieurs reprises la
dislocation de ces alliances. Pourtant, pendant les semaines de consultations
informelles qui ont précédé le Conseil général des 15-16 décembre, ces
alliances se sont exprimées. Elles ont redit leur volonté de négocier, mais
de négocier à l'abri des pressions, des intimidations en tous genres, dans la
clarté de procédures convenues et acceptées par tous, sans avoir à retourner
à la table de négociation en passant sus les fourches caudines des conditions
occidentales. En effet, Américains et Européens conditionnaient la reprise des
négociations à une flexibilité des pays en développement dans les dossiers
sensibles (agriculture, matières de Singapour, produits non agricoles, coton).
Pour les représentants de l'Europe, se montrer flexible pouvait, par exemple,
signifier que le pays visé renonce à déposer des amendements significatifs au
projet de déclaration ministérielle déposé à Cancun le 13 septembre. En
bref, les Occidentaux daignaient reprendre les négociations à condition que le
reste du monde se déclare prêt à céder à leurs exigences.
Le
G 90 est une coalition qui rassemble les pays ACP, l'Union Africaine et les PMA.
Ces pays s'opposent à l'ouverture de négociations sur les matières de
Singapour. Composé d'une quarantaine de pays au début de la conférence de
Cancun, ce groupe en a compté ensuite 70, puis 90 le dernier jour. Le même phénomène
s'est produit à l'occasion du Conseil général des 15 et 16 décembre, à Genève
: il y a eu d'abord le texte déposé par 45 pays, puis à l'issue des travaux
du Conseil général, le G 90 était reconstitué. Lors d'une conférence de
presse, les ambassadeurs représentant cette alliance ont rappelé ce que ces
pays déclarent depuis 1996, à savoir qu'ils ne veulent pas de négociations
sur ces matières et qu'elles devraient être toutes retirées de l'agenda de
l'OMC.
Le
G 20 s'est constitué pour que les principes du libre-échange dont l'OMC est la
gardienne soient, dans le domaine agricole, respectés par tous, y compris par
l'Europe et les Etats-Unis. Ce groupe a formulé plusieurs propositions concrètes
dans ce sens comme alternatives au projet de texte de l'OMC. Le G 20 n'a jamais
cessé, en dépit des défections provoquées par les lourdes pressions
occidentales, de représenter plus de la moitié de la population mondiale et
63% des paysans de la planète. Avec en son sein des pays comme l'Afrique du
Sud, l'Argentine, le Brésil, la Chine, l'Inde, mais aussi la Bolivie, le
Paraguay ou le Pakistan. L'existence de ce groupe et sa permanence créent un
rapport de force nouveau au sein de l'OMC. On s'en est rendu compte à Cancun et
cela s'est vérifié depuis.
Pour
la première fois depuis la création de l'OMC, un contrepoids significatif à
la Quad (Union Européenne, USA, Japon, Canada) empêche celle-ci d'imposer
unilatéralement ses choix. Et c'est précisément, le cour du problème tel
qu'il se pose vraiment aujourd'hui à l'OMC : les superpuissances économiques
n'acceptent pas cette nouvelle situation. Elles n'acceptent pas de passer de la
domination au partage. Elles n'acceptent pas de concéder. Même si elles disent
le contraire. Même si elles s'emploient à faire croire à une flexibilité de
leur part qui, comme on va le voir pour l' Union européenne, ne dépasse pas le
stade du discours.
Résolument
fidèle au double langage qui la caractérise, la Commission européenne tente
de faire croire qu'elle ne cesse de faire preuve de flexibilité dans les négociations
à l'OMC alors que son comportement est celui d'un négociateur intraitable qui
ne concède rien sur le fond. Toute la flexibilité européenne réside dans la
recherche de procédures permettant in fine d'atteindre ses objectifs.
Il
suffit de se référer au document du 26 novembre que la Commission a fait
approuver par le Conseil des Ministres le 9 décembre (voir la note « De
Cancun à Genève ») : la Commission met en avant sa prétendue flexibilité,
mais dès lors qu'elle passe en revue chacun des dossiers, les formules qui prévalent
sont du genre « notre approche reste valable ».
Plusieurs
sources indiquent que le MEDEF (le patronat français) joue un rôle décisif
dans la détermination européenne à propos des matières de Singapour. Mais le
socialiste Pascal Lamy n'a-t-il pas, pendant des années, présidé une
commission de ce groupement patronal ?
A
noter quelque chose de très important : seuls la Commission européenne, les
gouvernements, les parlementaires qui la soutiennent et les journalistes qui en
font la propagande croient ou font semblant de croire à cette flexibilité de
l'Union européenne. Le reste du monde observe avec effarement une obstination
européenne qui confine à l'aveuglement. Ce qui n'empêche pas M. Lamy de faire
savoir au Comité 133 du 5 décembre 2003 que les pays du G20 ont reconnu la
flexibilité européenne. Mais il est coutumier de ce genre de présentation des
positions des autres : combien de fois n'a-t-il pas annoncé aux Etats membres
de l'Union et aux journalistes que tel ou tel groupe de pays appuyait la
position européenne sur les matières de Singapour !
Bonne
nouvelle : la clause de paix est venue à expiration le 31 décembre 2003. Cette
clause interdisait aux pays respectant les dispositions de l'Accord sur
l'Agriculture de déposer plainte contre ceux qui ne les respectent pas
(Etats-Unis et Union européenne). Un élément d'iniquité vient de disparaître.
C'est une des conséquences heureuses de l'échec de Cancun où l'Europe et les
USA proposaient de proroger cette clause.
Alors
que les milieux européens se complaisent à mettre en évidence leur
implication active dans le multilatéralisme et déplorent l'attentisme et la
passivité des Etats-Unis (c'est aussi une constante européenne de blâmer en
public le complice), le ministre américain du commerce, Robert B. Zoellick,
vient d'adresser, ce 11 janvier, une lettre de 5 pages à ses 147 collègues.
L'URFIG en a obtenu une copie.
Il
annonce qu'il veut éviter que 2004 soit une année perdue pour le multilatéralisme
commercial et propose de concentrer les efforts principaux sur trois dossiers :
agriculture (à laquelle il joint le coton), produits non agricoles et services.
Rompant
avec l'accord UE-USA, il propose de négocier en priorité sur l'agriculture et
de fixer une date pour le terme du processus d'élimination des subventions à
l'exportation, cette date ne devant être arrêtée qu'au terme de l'ensemble
des négociations sur les trois dossiers. Il range le coton parmi « les autres
produits agricoles » dans la nécessité de procéder à une « diminution
substantielle » des aides nationales à la production agricole qui provoquent
des distorsions à la concurrence ainsi que dans la nécessité de diminuer les
subventions à l'exportation.
Ce
n'est qu'après l'aboutissement des négociations agricoles qu'il faudrait,
selon le ministre US, entamer des négociations sur l'accès au marché des
produits non agricoles et il suggère qu'on recherche une formule de suppression
des tarifs douaniers sur les produits manufacturés qui soit assez flexible pour
profiter à tous. Il souligne explicitement à l'intention des pays en développement
qu'une suppression totale des tarifs douaniers est un processus qui peut durer
15 à 20 ans.
Sur
les services, il estime que les offres présentées par une quarantaine de pays
doivent être complétées à brève échéance de telle sorte qu'on dispose
d'une offre significative de la part d'une majorité d'Etats. Il propose que
l'OMC se mette à la disposition des Etats pour formuler leurs demandes et leurs
offres et il suggère que soient identifiés les secteurs de services
susceptibles de permettre des synergies entre pays riches et pays en développement.
Quant
aux matières de Singapour, il propose de négocier uniquement sur la
facilitation des échanges qui, selon lui, n'est qu'un prolongement utile de
l'accès au marché. Il suggère des négociations plurilatérales sur les marchés
publics et propose soit d'abandonner soit, ce qu'il préfère, de renvoyer à
des discussions l'investissement et la concurrence.
Zoellick
suggère de ne pas respecter l'alternance pays développés/pays en développement
pour le choix du nouveau président du Conseil général et propose de choisir
un représentant d'un pays du Sud. Il envisage le milieu de l'année pour
aboutir sur la définition du cadre des négociations et suggère de convoquer
une conférence ministérielle à Hong Kong à la fin de cette année pour
conclure ces négociations.
Cette
lettre est intéressante quand on sait le très faible soutien du Congrès US
aux négociations multilatérales. Elle est très habile. Elle rompt avec le ton
hargneux et le repli sur le bilatéralisme adoptés après Cancun. Elle tend
plusieurs perches aux pays en développement. Cette flexibilité américaine sur
le fond de certains dossiers souligne l'isolement grandissant de l'Union européenne.
Nul doute qu'elle sera au centre des discussions de Davos.
Pour
conclure :
Il
y a une division profonde entre les pays occidentaux et le reste du monde. A
force de ne pas être entendu, le reste du monde apprend à s'unir et à résister,
en dépit des pressions formidables qu'il subit, en dépit de la grande variété
des niveaux de développement qui le caractérise, en dépit d'intérêts
parfois divergents.
Combien
de temps encore les gouvernements d'Europe, la Commission européenne et le
Parlement européen, n'écoutant que les intérêts particuliers des lobbies
d'affaires, vont-ils sacrifier un partenariat authentique – et attendu - avec
les pays du Sud ? Combien de temps encore vont-ils transformer l'Europe en société
individualiste, égoïste et arrogante ? Quand donc les valeurs dont ils se
disent porteurs auront-elles la priorité sur les intérêts particuliers qu'ils
protègent ?
Un
Parlement européen composé en grand nombre d'élus résolus à barrer la route
à la déferlante néolibérale et à mettre en minorité libéraux de droite
mais aussi de gauche pourrait constituer un pôle de résistance. Il faudra y
penser le 13 juin prochain.
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